Mesa Redonda- Caminos Hacia La Disciplina Fiscal En Costa Rica ¿con O Sin Reglas De Responsabilidad?

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153 3 MESA REDONDA: CAMINOS HACIA LA DISCIPLINA FISCAL EN COSTA RICA ¿CON O SIN REGLAS DE RESPONSABILIDAD? ROCÍO AGUILAR, LUIS E. LORÍA, THELMO VARGAS Luis Mesalles: ¿Qué se entiende por ser responsable fiscalmente y porqué es importante para el país serlo? Thelmo Vargas: En principio, si una sociedad le exige a su gobier- no que supla una serie de servicios que cuestan, por ejemplo, un 20 por ciento del producto interno bruto, entonces debería estar dispuesta a pagar en tributos ese 20 por ciento. Esto es lo que opera en los mercados. Sin embargo, en el caso de las finanzas públicas conviene tener presente al menos tres peculiaridades. La primera, es que si bien como sociedad se puede estar de acuerdo en pagar el 20 por ciento, a nivel de contribuyente individual el deseo es que el pago recaiga sobre otros (a este fenómeno se le conoce como free riding) y esto ocurre porque no hay una corres- pondencia directa entre lo que un ciudadano paga en impuestos y lo que recibe en servicios públicos. El otro elemento a considerar, es que la definición de actividades o proyectos a emprender por el gobierno podría no corresponder con lo que la sociedad realmen- te quiere, toda vez que esa definición la toman políticos (electos) o burócratas (nombrados), quienes podrían anteponer sus inte- reses a los de los representados. En este caso algunos represen- tados podrían negarse a cubrir el costo de todos esos servicios. NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 154 El tercero, es que no todo el gasto público tiene beneficios que se materializan en el año presupuestario. Algunos, los gastos de capital (inversiones en carreteras, edificios públicos, aeropuertos) tienen beneficios que sobrepasan el año económico, por lo que pueden financiarse con deuda, no necesariamente con impuestos del año corriente. Lo anterior lleva a lo siguiente: la responsabilidad fiscal debería exigir que no se incurra en gastos corrientes por encima de los ingresos corrientes. En otras palabras, que no se pueda financiar gasto corriente con deuda, pues eso apareja una injusticia inter- generacional, en el tanto las futuras generaciones tendrán que pagar por beneficios que no recibieron. Esto en principio lo dice nuestra Carta Magna, y una Ley, pero de alguna forma los gobier- nos han encontrado excusas para violarlo impúnemente. Rocío Aguilar: El tema de la responsabilidad tiene, fundamen- talmente, que ver con un conjunto de políticas, principalmente en la parte fiscal y, en lo medular, en el presupuesto, en el contenido de los ingresos y los gastos, y de cómo hacer que esa política sea sostenible en el mediano plazo contribuyendo con la estabilidad económica. O sea, cómo mantener niveles crecientes en la eco- nomía con niveles sostenibles de la deuda. Ese conjunto de po- líticas debe ser acompañado, definitivamente, de reglas fiscales, las cuales, me parece, se deben ir acoplando a las posibilidades y realidades de cada uno de los países. Sobre todo para hacer que las reglas no sean meras definiciones de carácter legal, sino que, efectivamente, puedan ser cumplidas. La claridad y la facilidad de esas reglas contribuyen muchísimo, pero aun va a contribuir más la responsabilidad que se tenga y la rendición de cuentas oportu- na que se haga sobre esas reglas. Temas como la transparencia y la calidad de la información deben estar presentes en todos estos procesos de responsabilidad. Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 155 Normalmente el enfoque de evaluación de responsabilidad fis- cal ha sido en materia presupuestaria y de la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, aspectos tan importantes como la calidad contable existente en el país, que es donde realmente se pueden estar reflejando los compromisos que se van adquiriendo, no pue- de quedar de lado. Esto porque los presupuestos no sólo pueden ser “maquillados”, sino que podrían no estar reflejando ciertos impactos futuros. Así que, la responsabilidad tiene que ver con ese conjunto de políticas, pero, además, también con las acciones de una serie de actores, llámese Ministro de Hacienda, la Contraloría y, por supuesto, el Congreso. Luis E. Loría: Es importante aclarar por qué se quiere hablar de reglas fiscales y de responsabilidad fiscal. No se pueden ver los problemas fiscales aislados de los otros problemas potenciales en el resto de la economía. Se puede observar en otros países, Costa Rica incluido, que al complicarse la situación fiscal, surgen tam- bién problemas monetarios, cambiarios y, eventualmente, tam- bién en la economía real, quiebras de empresas y aumento del desempleo. Es por eso que es importante estar atentos a los pro- blemas fiscales. En el caso de Costa Rica, hay problemas, serios y evidentes, en el tema del gasto público. Este crece sin límites y se dan proble- mas en los procesos de aprobación del presupuesto. 1 Por ejemplo, la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa aprueba el presupuesto, este después pasa al Plenario, que tiene un plazo definido para aprobarlo, y, si no se aprueba en ese pla- zo, entra en vigencia automáticamente. Actualmente, no existe un mecanismo que permita frenar un presupuesto que crece a rit- mo acelerado. Además de ser un presupuesto que ha creciendo 1. Para un mayor detalle acerca de los procesos de aprobación presupuestaria, ver “Informe transparencia presupuestaria”(2003), disponible en: http://do- cumentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/ingresos/otros/ informe_transperencia_presupuestaria_cr.pdf NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 156 agresivamente durante los últimos años, lo ha hecho de manera ilegal, ya que se ha financiado gasto corriente con deuda, a pesar de que el artículo 6 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), Ley N° 8131, lo prohíbe. 2 Textualmente, el artículo 6 de la LAFRPP dice: “ARTÍCULO 6.- Financiamiento de gastos corrientes Para los efectos de una adecuada gestión financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con ingre- sos de capital.” Hablar de reglas de responsabilidad fiscal puede ser un tema nue- vo en Costa Rica, sin embargo, estas son comunes en países que buscan garantizar un manejo sano y sostenible de sus finanzas pú- blicas. Actualmente, existe un proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal en la Asamblea Legislativa, proyecto N° 17868, que está en la Comisión de Asuntos Hacendarios. 3 Definitivamente, este se podría mejorar para incorporar varios de los elementos expuestos por Israel Fainboim, en el capítulo anterior, pero ya el proyecto constituye una buena base para trabajar. ¿Por qué un proyecto tan importante para la sostenibilidad de las finanzas públicas de Costa Rica no está incluido en este momen- to en la agenda que impulsa el Gobierno? ¿Por qué el Gobierno, como parte de su Plan B, después del fracaso del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, está considerando, exclusivamente, un conjunto de medidas, de muy de corto plazo, que, realmente, no van a contribuir a solucionar los problemas de fondo? 2. La LAFRPP se encuentra disponible en: http://www.pgr.go.cr/scij/Busqueda/ Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&nValor1=1&nValor 2=47258&nValor3=73503¶m2=2&strTipM=TC&lResultado=14&strSim =simp 3. El proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, expediente N° 17868, se encuen- tra disponible en: http://www.infocom.cr/downloads/docs/Documentos%20 para%20consulta/Proyecto%20Ley%20Responsabilidad%20Fiscal%20 exp.%2017,868%203-11.pdf Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 157 Luis Mesalles: ¿Qué tipo de indicadores incluye ese proyec- to? ¿En qué estamos pensando para Costa Rica, qué pueda ser aplicable? Luis E. Loría: En setiembre de 2010, el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal fue presentado ante la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Yo, personalmente, estuve a cargo de su redacción y lo entregué en el Congreso. Este incluye 3 reglas fundamentales: 1. Una regla de límite al endeudamiento público, para que se aplique una política de reducción de la deuda pública, hasta que la razón del saldo de la deuda pública total sobre el PIB se ubique en un máximo del 40 por ciento. 2. Una regla de límite al crecimiento anual del gasto primario, entendido como el gasto total del Gobierno Central excluidas las asignaciones destinadas al pago de deuda pública interna y externa. El proyecto establece un crecimiento máximo del gasto primario del 1 por ciento anual, en términos reales. 3. Una regla de superávit primario del 2 por ciento del PIB. El proyecto, además, incorpora una cláusula de escape, de mane- ra que, bajo condiciones económicas excepcionales, el resultado primario del Gobierno Central pueda llegar a un equilibrio pri- mario, pero que, bajo ninguna circunstancia, pueda ser deficita- rio. También se prevé que, si en algún momento el gobierno no cumple con las metas numéricas de deuda o de superávit prima- rio, existiría un plazo para ajustarlo, conforme a un plan que sería de cumplimiento obligatorio, para alcanzar, de nuevo, las metas numéricas. Un componente muy importante de proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal lo constituyen las sanciones para los fun- cionarios que incumplen las reglas, las cuales están claramente es- tablecidas. Las sanciones se aplican, no sólo a quienes incumplan NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 158 las tres nuevas reglas, sino también a quienes incumplan los otros artículos que establece la Ley de Presupuestos, incluyendo el que prohíbe financiar gasto corriente con deuda (artículo 6, citado arri- ba). La falta de sanciones en la LAFRPP es, en mi opinión, la razón principal por la cual el Gobierno ha presentado, durante los últi- mos años, presupuestos ilegales, violando, de manera reiterada, la legislación vigente, tal y como lo han denunciado la Contraloría General de la República y los diputados de la Comisión de la Comisión de Control del Ingreso y Gasto Públicos. 4 Luis Mesalles: En un momento con un déficit de la magnitud que tiene Costa Rica actualmente, es difícil pensar en ese tipo de reglas. Si la regla es que la deuda sobre PIB no sobrepase el 40 por ciento, de acuerdo con las proyecciones actuales ese límite se al- canzaría en dos o tres años. Pretender tener un superávit primario del 2 por ciento, cuando ahora se tiene un déficit primario cercano al 2 por ciento, lo que implica un ajuste de 4 por ciento. Para cum- plir con estas reglas, por lo tanto, debemos establecer, como país cuál es el nivel de gasto público, así como verificar la calidad del servicio obtenido va de acuerdo. ¿Convendría también incorporar algún tipo de regla sobre el nivel de carga tributaria o de gastos como porcentaje del PIB? Thelmo Vargas: Sí, en realidad se habla de “reforma fiscal”de ma- nera imprecisa. Lo fiscal es como una tijera, que tiene dos partes: la relativa a los ingresos y la de los gastos. Si una reforma se refie- re a lo primero, debe llamarse reforma tributaria. Si, además, no tiene un propósito racionalizador de ella, sino que sólo persigue 4. Ver ”Informe Técnico: Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2012”, Contraloría General de la República (2011), disponible en: http:// documentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/Presupuestos/ Proyectos_Ley/2009/IT2012.pdf También, ver “Dictamen negativo de ma- yoría: Liquidación del Presupuesto Ordinario y Extraordinarios de la República para el ejercicio económico del 2010”, Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y Gasto Públicos (2011), disponible en: http://www.elfi- nancierocr.com/accesolibre/2011/agosto/28/informepresupuesto.pdf Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 159 aumentar los ingresos, o carga tributaria, entonces debería llamar- se paquete fiscal. Para mí es muy importante tratar el tema del gasto, porque poco sentido tiene darle al gobierno todo lo que pida en recursos financieros sin pedirle cuentas de en qué lo gasta. Es necesario que en esta materia el gobierno opere con indicado- res de logros de al menos los principales programas públicos. Esos indicadores deberán mostrar lo que logra, el precio unitario de ello y los beneficiarios de esos gastos. O sea, hay que controlar gasto. En la actualidad el déficit fiscal de Costa Rica es un tanto elevado y el endeudamiento público relativamente bajo. Por eso, podría pensarse en una transitoriedad de unos 4 ó 5 años, a partir de ahora, para nivelar ingresos corrientes con gastos corrientes y, si la calidad e incidencia de los gastos públicos lo justifican, podría pensarse en elevar la presión tributaria en lo necesario para alcan- zar ese equilibrio. Luis Mesalles: Doña Rocío usted habló de la calidad contable. Ya que estamos hablando de números, ¿está tan mal la calidad con- table en el sector público? Rocío Aguilar: Efectivamente la contabilidad nacional es funda- mentalmente sobre la base de caja, esto a pesar de los cambios previstos en la Ley de Administración Financiera hace algunos años (2001). Se ha intentado adoptar las normas internacionales de contabilidad del sector público, pero cada vez que se quiere po- ner en operación dichas normas, mediante un decreto, se pospone la entrada en operación. Con respecto al Proyecto de Responsabilidad Fiscal, me parece que, aunque pueda parecer muy interesante, este podría termi- nar siendo poco práctico, si no incluye la discusión de temas de carácter estructural. En ese sentido, hay dos temas que son fun- damentales: Primero, el gasto primario, no sólo del Gobierno Central, sino todo el sector público ha venido creciendo de NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 160 forma exorbitante durante los últimos años. Esto se da en buena medida, producto de los problemas que se tienen en una materia tan sensible como es el empleo público y las remuneraciones, de las cuales se ha hablado de forma repetitiva, ya que se han con- vertido en gastos que crecen de manera automática, con inde- pendencia de lo que suceda con el presupuesto, con los ingresos o con la economía. Segundo, el diseño institucional. Ha habido un crecimiento del sector público desordenado. Existen más de 400 instituciones con regímenes jurídicos diferentes, cuya crea- ción ha obedecido sobre todo a las modas de la época. Muchas de estas instituciones fueron creadas para salir del control del Gobierno Central, creando órganos desconcentrados. Se da una problemática muy seria, ya que se ha exportado un gasto admi- nistrativo, que antes estaba en el Gobierno Central, posiblemen- te con un mejor control, a una serie de instituciones que hoy día están desconcentradas, y lo que hacen es crecer en gasto admi- nistrativo, contrario a la intención original. Si no se discuten esos temas a fondo difícilmente se podrá lo- grar “meter en cintura”a porcentajes o reglas como los mencio- nados. Si a esos temas no se les entra se va a terminar con una ley o un artículo, como el artículo 6 que hoy día tiene la Ley de Administración Financiera, y que se incumple. El otro aspecto que es indispensable, está relacionado con la cobertura de la Ley de Administración Financiera. Cuando di- cha ley se aprobó, solo quedaron excluidas la Caja Costarricense del Seguro Social, municipalidades y las universidades. Pero, con el paso de los años, y conforme fueron evolucionando, ex- cluyeron más entidades del control de la Ley de Administración Financiera. Hoy día, la mitad del presupuesto está fuera de esa sombrilla. Por lo tanto, no puede haber una autoridad hacenda- ria que tenga la capacidad efectiva para comprometerse a cier- tas reglas, ya que la mitad del gasto está fuera de su control. La Autoridad Presupuestaria, evidentemente perdió ese brazo largo, Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 161 precisamente en las instituciones donde el gasto está creciendo de manera más importante. El déficit del Gobierno Central lo constituyen las transferencias. Si no existieran esas transferencias al resto del sector público, es decir, las descentralizadas, se terminaría más bien con superávit. En ese sentido, es la propia Asamblea Legislativa la que ha in- cumplido, al aprobar el presupuesto, en contra de lo previsto en artículo 6 ó con el artículo 43 de esa misma ley, que le impide por ley ordinaria generar gastos si no tiene efectivamente una fuente de ingresos. Thelmo Vargas: Conviene aclarar que se recurre a indicadores de “caja”(o cash) en esta materia porque lo que realmente tiene im- portancia macroeconómica (sobre la inflación, los intereses, el PIB, el tipo de cambio, las reservas, etc.) son los ingresos y gastos efec- tivamente realizados, no los devengados. Sin embargo, sí procede llevar como indicadores adicionales lo devengado, porque podría ser que un gobierno logre “equilibrar”sus finanzas posponiendo compromisos ineludibles, como serían pagos a la seguridad social, reservas para prestaciones y hasta acumulando intereses. El indi- cador de devengado permite analizar la bondad de estas prácticas. También conviene mencionar que lo usual en esta materia fue considerar que ningún ingreso debería tener gastos asignados, pues eso interfería con la flexibilidad que se requiere para “opti- mizar”los gastos públicos, según su importancia social. Pues bien, lo que la gente comprobó fue que no siempre el gobierno optimi- zaba el gasto y que muchas veces dedicó los recursos a financiar más plazas, más beneficios para los empleados públicos bajo con- venciones colectivas cuyo contenido preciso ella no conocía, etc., y entonces pensó que mejor era dar destinos específicos a futuros impuestos. Por ejemplo, que los impuestos sobre los combusti- bles han de dedicarse sólo a financiar el mantenimiento vial, no NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 162 el costo de privilegios incorporados en convenciones colectivas, etcétera. Luis Mesalles: ¿Sirven las reglas o no sirven las reglas? ¿Pueden ser las reglas una manera de empezar a discutir? Me temo que se podría entrar en un círculo vicioso muy parecido al que se ha dado con la reforma tributaria, en que se dice que no se van a aumentar los impuestos porque no se ha hecho nada con respecto al gasto, ni la evasión, pero tampoco se hace una reforma y la deuda sigue aumentando. Luis E. Loría: Para empezar a trabajar en el tema de responsabi- lidad fiscal, en serio, hay que trabajar, al mismo tiempo, en el pro- blema del gasto público y en la reforma estructural, tal y como in- dicó doña Rocío. Cada vez que se habla de déficit fiscal, solamente se escuchan propuestas acerca de cómo mejorar los ingresos del gobierno, concentradas en la creación de más impuestos o el in- cremento de los existentes. ¿Por qué no se envían a la Asamblea Legislativa proyectos que permitirían recortar, de manera signi- ficativa, el gasto público? ¿Por qué no aprobar una Ley Orgánica de la Administración Pública que permita reestructurar y fusionar instituciones o cerrar aquellas que perdieron su razón de existir? ¿Por qué no aprobar una reforma a la Ley de Empleo Público? ¿Por qué no impulsar una reforma a las pensiones con cargo al Presupuesto? Cuando las autoridades de Gobierno dicen que no se puede re- cortar gasto con las leyes que hay, probablemente tienen razón, pero, entonces, la decisión-país que debemos tomar es: vamos a recortar todo el gasto público innecesario y se van a reformar to- das las leyes que sea necesario para poder hacerlo. Por supuesto, no se trata de recortar gasto por recortarlo, sino que hay que tomar en cuenta, también, la calidad del gasto. Es ne- cesario evaluar, partida por partida todos los gastos con cargo al Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 163 presupuesto, incluyendo todos aquellos rubros relacionados con gasto social. No es aceptable decir que se diga que los gastos en educación, salud y vivienda no se van a analizar. Todos conoce- mos que existen serios problemas en la eficiencia y la calidad del gasto social, así como también en el impacto que este tiene en la población beneficiaria de los servicios. No cabe duda de que hay que incluirlos. El excluir el gasto social sería casi equivalente a no revisar ningún gasto. Se debe revisar, con lupa, cuáles son los gastos que valen la pena y cuáles no, para proceder a eliminarlo. El objetivo sería introducir una flexibilidad que permita la reducción efectiva e inteligente del gasto público, sin sacrificar el gasto en inversión. Para esto, como ya se explicó, es necesario presentar y aprobar las reformas lega- les que permitan los cambios estructurales de fondo para migrar hacia un diseño institucional mucho más eficiente, que minimice los costos y maximice los beneficios de la operación Estatal. Estas reformas deben de acompañarse de la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Luis Mesalles: Se escucha, no solo al gobierno sino a varios par- tidos en la Asamblea, diciendo que el Estado requiere más recur- sos para hacer más, porque la población demanda más servicios. Bajo este argumento no es necesario recortar gastos. Desde la Contraloría se han hecho estudios sobre el nivel de gasto, que de- muestra que muchas instituciones no gastan la totalidad el presu- puesto. ¿Parece ser no tanto una discusión sobre el nivel de gasto, sino de la relación gasto versus servicio? Rocío Aguilar: Es importante insistir en que, efectivamente, las reglas son necesarias. No se trata de que no existan las reglas, o esperar a corregir todo para poner las reglas, porque si no, pasa igual que en la discusión de ingresos y gastos. También creo que es importante que se analice el tema de los destinos específicos. Está bien que haya destinos específicos, pero no pueden existir NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 164 destinos más allá de los recursos que se tiene. Hoy día esa es la problemática más importante. Cada vez que la Asamblea define destinos específicos, se le olvida sumar los que ya tiene, o por lo menos considerar que exceden el 100 por ciento de los ingresos disponibles. El gasto tiene un peso importante en la discusión, pero se debe considerar que, con un ingreso de alrededor del 15 por ciento del PIB no es viable satisfacer las aspiraciones que el Estado costarricense tiene. Si a ese 15 por ciento se le resta el 8 por ciento que tiene educación, el 2 y medio de las pensiones con cargo al régimen de Hacienda, el 2 y medio de la carga financiera, más las obligaciones del gobierno como Estado frente a la Caja Costarricense del Seguro Social; sin todavía mencionar la segu- ridad, no queda ni un medio del uno por ciento para atender el resto de las tareas del gobierno. Me parece que el 8 por ciento en educación no es un tema que el país vaya a reconsiderar, de hecho es un tema que se ha elevado a nivel constitucional. Efectivamente, la calidad del gasto es uno de los aspectos en los cuales tampoco se ha avanzado. El conjunto de indicadores que se previeron en la Ley de la Administración tampoco han sido indi- cadores que se exijan a la hora que el Presupuesto Nacional de la República se elabora. Es más, son indicadores de mera ejecución en su mayoría. No se puede evaluar lo que no se puede medir, por lo que, si no se tiene un indicador para medir eficiencia y costeo, difícilmente se va a poder evaluar. Con respecto al artículo 6, en realidad nunca se logró satisfacer esa regla, excepto en el 2007 y 2008. Pero si se observa cuál fue la proporción de gasto corriente que se iba financiando con ingreso corriente, antes del 2007 llegó a ser superior al 90 por ciento. En alguna medida se fue generando esa disciplina. Me parece que no es conveniente tener una sola regla, sino que debe complementarse con otro tipo de reglas, por ejemplo, Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 165 una que relacione el crecimiento real del gasto con los ingresos tributarios. Luis Mesalles: ¿Cuál es el tipo de reglas que debería existir? ¿Límites al crecimiento de gasto, al déficit, primario o financiero? ¿Se debe limitar el nivel de deuda? Hay muchos países que tienen reglas, de déficit fiscal, pero de acuerdo a un crecimiento estructu- ral, ¿Se puede aplicar a Costa Rica? Thelmo Vargas: Una posible regla fiscal es la que limita el déficit (sea el financiero o el primario) a un valor específico respecto al PIB, no el gasto, pues la sociedad podría optar por más servicios públicos y estar dispuesta a pagar por ellos. Pero vale la pena re- visar lo que mencionó don Luis Loría en el sentido de que, en el caso de Costa Rica, si no se está dispuesto a revisar y cuestionar lo que el gobierno gasta en “salud”y “educación”, porque se consi- deran “logros sociales”, que constituyen por mucho los principales renglones de gasto público, poco podrá esperarse de un esfuerzo de racionalización de éste. En uno y otro caso se puede hacer más con lo mismo; y hasta más gastando menos. En educación se pue- de medir los logros por el nivel de matrícula relativa, la escolaridad de la población, la “asimilación”mediante resultados en pruebas internacionales, el costo por graduado, etc. y optimizar el gasto. En salud existen índices de morbilidad y mortalidad, costo por consulta médica, examen de laboratorio y día de hospitalización. El ministro de Hacienda, Edgar Ayales, recién mencionó que el gasto en la Caja Costarricense del Seguro Social se había dispara- do sobre los logros y eso debe revisarse. Mal haríamos, como país, en materia de logros sociales si permitimos que la ineficiencia se coma porciones crecientes de los recursos asignados a la salud y a la educación. De nuevo, hay que tener presente que en materia de gasto público, como de gasto privado, lo que se eroga sólo tiene sentido en función de lo que se obtiene a cambio. No podemos negarnos a investigar los logros. NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 166 Luis Mesalles: Luis, con respecto al proyecto presentado sobre responsabilidad fiscal, ¿diría usted que esas son las reglas o revi- saría alguna? Luis Loría: Me parece que, en términos generales, la estructura básica está bien. Por la vía de mociones se podría incorporar al- guna flexibilidad, con clausulas de escape mejor diseñadas, por ejemplo. Se podría también ampliar el ámbito de cobertura, para que no sea sólo el Gobierno Central y se incluya al resto del Sector Público, a los Gobiernos Locales, a todas las entidades autónomas y a las universidades estatales. Los límites a la deuda pública y al crecimiento del gasto y la regla de superávit primario deben incluirse. El proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal representa una bue- na base para trabajar, la cual, por supuesto, se puede enriquecer con la experiencia de otros países de América Latina y Europa, para así definir reglas que no sea necesario revisar y cambiar con frecuencia. Por ejemplo, puede ser que el límite de deuda sobre PIB adecuado para Costa Rica no sea del 40 por ciento, sino del 45 por ciento, pero, para definirlo, se debe promover una discusión seria, informada y transparente, con base en estudios que permitan res- paldar distintas posiciones. Existe un informe técnico integrado, económico-jurídico, del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, para el proyecto, Oficio N° ST.113-2011 I, del 5 de julio de 2011. 5 Este informe, que vale la pena revisar, pre- senta varias observaciones y recomendaciones que podrían servir para mejorar y fortalecer el proyecto, muchas de las cuales coinci- den con las expuestas por Israel Fainboim. 5. El informe técnico integrado, económico-jurídico, del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se encuentra disponible para descarga en: http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/ Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley. aspx?Numero_Proyecto=17868 Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 167 Luis Mesalles: Al final lo importante de empezar a discutir esto es porque se cree hay cierta viabilidad política de que se puede aprobar un proyecto en esos términos. ¿Estarán dispuestos los partidos políticos a comprometerse para cumplir las reglas pro- puestas? ¿Hay posibilidades, ambiente político, para algún pro- yecto de ley del tipo que se ha discutido? Rocío Aguilar: Sí, yo creo que puede haber ambiente para ese tipo de reglas. La preocupación no es finalmente las reglas, si no la viabilidad de las mismas, que no se termine con reglas que no se cumplen y con ello se pierda la confianza, que es uno de los mo- tores más importantes para el crecimiento de la economía. Si a los actores se les sigue dando señales encontradas, al final se podría frustrar esta solución. Hay otras áreas que tampoco se pueden evadir. Por ejemplo, el tema de las exoneraciones o el gasto tributario que también ha ido creciendo de manera importante, sin que a la fecha ninguna de to- das las exoneraciones haya sido sometida a una evaluación sobre su pertinencia y su costo-beneficio, tampoco se puede dejar de lado la evasión, tema al cual la Contraloría le ha dado seguimiento por muchos años. Este se debe trabajar, pero sin darle más impor- tancia de la necesaria, ya que por más esfuerzos que se hagan en un plazo de 2 ó 3 años, lo más que puede contribuir es a generar un medio por ciento del PIB en ingresos adicionales. Luis Mesalles: O sea, por eso aun sin reglas la viabilidad de ser responsables fiscalmente está difícil. Rocío Aguilar: Aún sin reglas, se debe ser fiscalmente responsa- bles, ya que se tiene un problema real en el gasto primario. Ese es un tema de gran importancia, el cual no se ha discutido a profun- didad: pensiones, remuneraciones y el diseño institucional. Como ejemplo, se da el caso que un 2,75 por ciento del PIB va destinado a 50.000 pensionados, mientras que el 8 por ciento que se destina NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 168 a la educación va a toda la población. Existe es una asimetría enor- me. Aunque se hizo una reforma a las pensiones hace unos 15 ó 20 años, y se logró paliar un poco el problema, hoy en día sola- mente cerca del 10 por ciento de las pensiones del Estado tienen financiamiento, mientras que el resto va con cargo al presupuesto, con aumentos que son automáticos. Este gasto es sumamente re- gresivo ya que está concentrado en pocas personas. Thelmo Vargas: Si la calidad e incidencia del gasto público se lo- gran optimizar, yo no tendría inconveniente en ampliar el presu- puesto. Por ejemplo, se ha notado que a raíz de la apertura de la economía, y del crecimiento de la economía del conocimiento, las personas que mayor ingreso devengan son las que tienen mejor educación. En nuestro caso, muchas de ellas provienen de fami- lias pudientes, que pagaron educación primaria y media privada y que estudiaron en universidades públicas donde prácticamente no pagaron porque así operan éstas. A la vez, una alta proporción de hijos de familias pobres no completan la educación secundaria y por tanto no tienen acceso a la educación universitaria gratuita. Este esquema lo que está haciendo es incrementar, no reducir, la desigualdad de ingresos entre los miembros de la sociedad, como se dice es uno de los propósitos de la política fiscal. Por ello, creo que procede dedicar más recursos a la educación básica pública y tratar de “recuperar”costos de la universitaria, entre los que pue- dan pagarlos, para redirigirlos a las áreas donde se promueva la mejor distribución de ingresos. En Costa Rica, como en otros países del área y en vías de de- sarrollo, los sectores más dinámicos de la economía, como son los que operan en zonas francas, no pagan suficientes impues- tos. Eso obliga a recargar el resto de la economía para sufragar el gasto público. El punto es que como en esta materia se compite con otros países, Costa Rica no puede tomar una decisión unila- teral porque estimularía la huída de empresas, en particular de alta tecnología, que hoy emplean una buena parte de la fuerza Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 169 laboral y dejan grandes enseñanzas (know-how) en materia em- presarial. Se requiere una acción conjunta a nivel de organismos como UNCTAD. En todo caso, los impuestos que se pongan a esas actividades deben ser razonables (por ejemplo, renta no superior al 15 por ciento), para no alejarlas, pero que contribuyan más con el bienestar del país que les aporta infraestructura física, mano de obra educada, seguridad y otros servicios públicos. Si el sector de mayor dinamismo de la economía contribuyera con mayores impuestos que hoy, entonces sería posible bajar la carga para los demás y reducir el desestímulo a su crecimiento que en la actua- lidad opera. Luis E. Loría: Las decisiones de recortar gasto público y ‘po- ner su casa en orden’, al fin y al cabo, son decisiones políticas. El Presidente del Banco Central, don Rodrigo Bolaños, en setiembre del 2011 pasado, explicó a los diputados que: “Ahí están esas pla- zas para reducirlas, despedir y rebajar todos los salarios en los que se aumentó. Eso se puede hacer, solo falta la valentía política de hacerlo”. 6 Al no existir voluntad y valentía política para ‘poner su casa en or- den’, la pregunta que se hacen los encargados de la política econó- mica del Gobierno es: ¿a quiénes voy a obligar a pagar la factura de ese gasto público que crece sin límites? Actualmente, el exceso de gasto lo financia el Gobierno colocando bonos de deuda in- terna en el mercado local, por lo que la factura la pagan todos los que tienen deudas en colones al verse obligados a pagar tasas de interés elevadas y crecientes. El Gobierno, también quiere que esa injusta factura la paguen, también los trabajadores y las empresas vinculadas a la expor- tación de bienes y servicios, incluyendo las empresas turísticas y 6. Ver “Entre una irresponsabilidad y otra es mejor la reforma fiscal”, La Prensa Libre (03/09/2011), disponible en: http://www.prensalibre.cr/pl/ nacional/49761-entre-una-irresponsabilidad-y-otra-es-mejor-la-reforma- fiscal.html NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 170 de zona franca. Las micro y pequeñas empresas exportadoras son particularmente vulnerables. Muchas de estas, que operan al bor- de de la quiebra, podrían verse muy perjudicadas con la entrada de 4.000 millones de dólares al país, como resultado de la emisión de nueva deuda externa (proyecto de eurobonos). ¿Qué pasa si el tipo de cambio cae a 450 ó 400 colones por dólar? Muy simple, cientos de empresas cerrarían sus puertas y dejarían a miles de trabajadores sin empleo. Regresamos a mi comentario inicial: si no se toman medidas co- rrectivas, en el muy corto plazo, el problema fiscal se va a tornar en un problema monetario y cambiario, y, posteriormente, afecta- rá, también, a la economía real (cierre de empresas y destrucción de puestos de trabajo). Por esto, desde mi perspectiva, el que el Gobierno insista en que no va tomar las medidas necesarias para recortar el gasto público, de manera significativa, particularmente el gasto primario, en el corto plazo, representa una decisión su- mamente irresponsable de política económica, que ya está perju- dicando a todos los costarricenses. Rocío Aguilar: A esto hay que agregar que, además del Poder Ejecutivo existe un Congreso. Al observar la cantidad de leyes de empleo público que han dormido el sueño de los justos en el Congreso, pareciera que fueron en algún momento iniciativas del Ejecutivo que no pasaron de ahí. Otro ejemplo es como cuan- do se toma la decisión de hacer un incremento salarial de 5.000 colones por trabajador, como lo hizo recientemente el Gobierno Central, pero las universidades hacen incremento del 5 por ciento solo para ese semestre. Si bien hay una responsabilidad importan- te del ejecutivo, también hay un resto del gobierno y un Congreso que no se pueden hacer de la vista gorda de esta clase de temas: de incumplir el artículo 6, de no concluir, por ejemplo, procesos de rendición de cuentas con aprobación o no de la cuenta pública. Estos otros actores tienen una responsabilidad importante para que el proceso de aprobación del presupuesto de la liquidación y Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 171 de, finalmente, una aprobación o no de esa cuenta pública, se lleve adelante. Esa discusión es la que no se han dado tampoco durante muchos años en el Congreso. Thelmo Vargas: Hay un teorema que dice “cuando el Estado pue- de diluir el costo de su actuar en grupos grandes y desorganiza- dos, y focaliza los beneficios en grupos pequeños y sonoros (entre los que puede estar la burocracia, que se convierte en un grupo de presión), el tamaño del Estado tiende a crecer, pues el estímulo a oponerse al gasto excesivo es muy inferior al que propicia que crezca”. La conclusión a que esto lleva es que no se deben autori- zar aumentos automáticos en los gastos, porque (como clavos sin cabeza, que se pueden meter pero no sacar de una viga), una vez incurridos, el costo de bajarlos es demasiado alto. De existir pro- gramas de claro interés social, deberían adoptarse sujetos a “reglas de ocaso”, es decir, que se aprueben por un plazo específico, por ejemplo, 4 años, y que mueran automáticamente al final de ese plazo. Que para que continúen deban demostrar su bondad. Luis Mesalles: La conclusión a la que me parece que se está lle- gando es que el problema no se soluciona únicamente imponien- do reglas, sino que deben ir acompañadas por otras medidas. O sea, se tiene una serie de gastos que están creciendo de manera automática sin que, en realidad, nadie logre detener ese automa- tismo, ni tampoco se están tomando medidas para cambiar dicha tendencia. Israel Fainboim, al final de su presentación habló de que hay, dentro de la institucionalidad fiscal, algunos países que están hablando de un “consejo fiscal”. No estoy seguro si eso es lo mismo que un “consejo de sabios”o más bien debería ser como una nueva institución, que analice los temas que hemos hablado acá, enfocada en buscar soluciones para la situación fiscal, tan- to en la parte de gastos, como de ingresos y evasión. ¿Es fun- ción de la Contraloría o debería ser otra institución, de carácter independiente? NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 172 Rocío Aguilar: No se puede confundir lo que es la fiscalización de esas políticas públicas, con lo que es la evaluación, que compete, de manera primaria al Ministerio de Planificación. Este ha sido el actor ausente de todo esto, aunado a un divorcio muy grande que existe entre la planificación y el presupuesto. Planificación, que además tiene el problema de no tener un horizonte de tan siquie- ra 4 años, con un presupuesto que se realiza en un Ministerio, con independencia de lo que se haga en la parte de planificación. No se puede separar el presupuesto de la planificación, y no se puede seguir planificando a tan corto plazo como se ha venido haciendo. Además, no se puede permitir que el Ministerio de Planificación no esté cumpliendo un rol importantísimo en la gestión, el cual es un tema de abandono completo. De la gestión, evaluación efectiva de las políticas públicas, y de si políticas siguen siendo pertinentes no son temas que se discutan suficiente. Incluso a la luz de temas tan relevantes que se han venido ya poniendo en el tapete recien- temente, como el cambio demográfico y el impacto que va a tener ese cambio sobre las finanzas públicas. Thelmo Vargas: En Costa Rica el sector público es muy grande, quizá demasiado grande, pues contiene muchas entidades que el ciudadano promedio ni siquiera sabe que existen. Sin embargo, si uno lo clasifica en orden decreciente de su presupuesto (dato que se puede obtener del Presupuesto Nacional o de la Contraloría General de la República), notaría que hay ocho o a lo sumo diez entidades/dependencias que cuentas por más del 80 por ciento del gasto total, de la inversión y hasta del empleo. Ello son, en lo que recuerdo de un estudio sobre “eficiencia del gasto públi- co costarricense”que hace unos veinte años realicé: Ministerio de Salud y Ministerio de Educación Pública, en el Gobierno Central. En el sector descentralizado, el ICE (electricidad y telecomu- nicaciones), la CCSS, Recope, la Universidad de Costa Rica y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado. Todos tie- nen potenciales indicadores de logro (e.g., número de graduados, Mesa redonda: Caminos hacia la Disciplina Fiscal en Costa Rica 173 calidad de lo aprendido, metros cúbicos de agua, KWhora, galo- nes de gasolina vendidos, etc.) y de costos (sueldos y cargas socia- les, mantenimiento, depreciaciones, intereses) que se prestan para analizar desempeño. Si los logros crecen en el tiempo a menor velocidad que los costos, entonces estamos frente a un problema. En caso contrario tendríamos buenas noticias. No sé por qué ni el gobierno, ni la Contraloría General de la República, analizan esta materia. Ello debería constituir la primera “regla”pro-eficacia aplicable al sector público. Luis Mesalles: Aparte de la evaluación de la gestión que obvia- mente es muy importante, hay países que tienen instituciones que hacen evaluación de las finanzas públicas. Por ejemplo, Estados Unidos, cualquier ley que vaya a salir del Congreso tiene que ser revisada por un ente autónomo, que evalúa la viabilidad, si existen los ingresos necesarios para hacer cumplir la ley. Luis E. Loría: Todos los costarricenses tienen derecho a que se garantice un manejo responsable de los recursos públicos. Esto implica que no se debe posponer más la discusión y aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. El texto del proyecto ya está en la Comisión de Asuntos Hacendarios, solamente falta el que se convoque para iniciar la discusión acerca de cómo mejorarlo y fortalecerlo para que pueda cumplir con todos sus objetivos. No debe utilizarse como excusa, para evitar la discusión de la responsabilidad fiscal, el que Costa Rica todavía no haya supe- rado su crisis fiscal. Los ciudadanos verían con muy buenos ojos el que el Gobierno dé señales claras de que se recortará, en se- rio, el gasto público y que promoverá la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esto es, precisamente, lo que se requie- re para que los encargados de la política económica empiecen a NI TAN BIEN, NI TAN MAL… OTRA VEZ 174 recuperar la credibilidad que han perdido en relación con su capa- cidad para manejar la economía. De acuerdo con una encuesta de Unimer para La Nación, publicada el 10 de octubre de 2011, 9 de cada 10 costarricenses opina que el país viaja sin rumbo. 7 Luis Mesalles: Al final, si no hay una meta, un número, a deter- minado plazo, no se crean los incentivos para forzar la búsqueda de soluciones. Rocío Aguilar: El mensaje es que las reglas, son necesarias, pero no suficientes. Si no se encuentra solución a los otros temas en el mediano plazo, si bien las reglas podrían servir para enrumbar, en ningún momento le van a permitir llegar a la meta final. Cuando uno ya define adonde quiere llegar es muy positivo, pero si no se toman las acciones para llegar ahí, va a llegar a cualquier otro lado. Eso es lo que puede pasar si solamente se le da importancia al tema de las reglas. Con respecto a las sanciones hay que ver cuál es la posibilidad de imponerlas, cuando se tienen los problemas ya mencionados, que son temas más de carácter estructural y no de carácter coyuntural, como por ejemplo cuándo se le puede impu- tar de responsabilidad o no a determinado actor. 7. Ver “9 de cada 10 ticos consideran que el país carece de rumbo”, La Nación (10/10/2011), disponible en: http://www.nacion.com/2011-10-10/ ElPais/9-de-cada-10-ticos-consideran--que-el-pais-carece-de- rumbo-.aspx